LA PLATA - Plata, 26 de abril de 2007.
AUTOS Y VISTOS: Este expediente N° 13.435/06, caratulado "Distribuidora Esteban Echeverría S.A. c/ Municipalidades de Almirante Brown y otros s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", procedente del Juzgado Federal N° 3 de Lomas de Zamora.
Y CONSIDERANDO QUE:
I. Llegan las presentes actuaciones a conocimiento de esta Alzada en virtud del recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de Almirante Brown contra la resolución de primera instancia que hizo lugar a la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, ordenó a la Municipalidad de Esteban Echeverría que se abstenga de adoptar cualquier acción y/o medida y/o procedimiento que directa o indirectamente, total o parcialmente esté dirigida a efectuar controles sanitarios sobre productos que, alcanzados por los capítulos 12, 13 y 14 del Código Alimentario Argentino, sean distribuidos y/o comercializados al por mayor por la empresa "Distribuidora Esteban Echeverría S.R.L.", como así deberá abstenerse de exigir el cumplimiento de los deberes formales o materiales a los fines de la aplicación de las disposiciones impugnadas y de impedir la distribución interjurisdiccional de los productos comercializados por la parte actora, hasta que se resuelva el pleito, previa caución juratoria...
II. La presente acción declarativa tiene por objeto brindar certidumbre respecto de la constitucionalidad de la pretensión comunal de obligar a la actora, con relación a los productos que distribuye, a tributar la tasa por Servicios de Inspección de Productos Alimentarios, prevista en la Ordenanza Fiscal y Tributaria de Almirante Brown, por el traslado y distribución en las bocas de expendio productos elaborados y embotellados bajo las condiciones establecidas en el Código Alimentario Argentino.
Sostiene que la tasa aplicada a la parte actora no tiene basamento en la contraprestación de servicio alguno. Asimismo, que los productos que distribuye la empresa cumplen íntegramente con el Código Alimentario Nacional, siendo el organismo de control y fiscalización el Ministerio de Salud de la Nación. En el caso, el municipio no realiza control alguno sobre los productos que distribuye la empresa.
Por último, señala que la pretensión municipal de aplicar una tasa de abasto a productos bajo control de la autoridad nacional viola también las disposiciones de la ley 23.549 -Ley de Coparticipación Federal- a la que adhirió la Provincia de Buenos Aires que prohíbe a los estados locales y a sus municipios aplicar impuestos análogos a los nacionales que distribuye la ley (art.9).
III. Para conceder la medida precautoria, el a quo sostuvo que se encuentra acreditada prima facie la verosimilitud del derecho invocado con el grado de apariencia que requiere el aseguramiento pretendido en base a la confrontación entre la normativa impugnada que se menciona en el escrito de inicio de la cual se derivaría la afectación de las garantías constitucionales invocadas y las normas de rango superior que cita la actora y en cuyas disposiciones funda su derecho.
En cuanto al requisito del peligro en la demora, señaló que de no suspenderse transitoriamente la aplicación de dichas normas se frustraría la finalidad directa de este proceso de certeza con la consumación del supuesto perjuicio que se intenta impedir, ya que sin sentencia que declare ciertas las relaciones jurídicas que se describen en el inicio, la parte actora se vería obligada a acatar una normativa municipal cuya constitucionalidad impugna.
IV. En el memorial...contestado por la actora...la Municipalidad de Almirante Brown solicita que se revoque la resolución apelada por dos razones.
Por un lado, la cuestión planteada por las accionantes resulta abstracta, pues las normas que supuestamente agravian a la contraria son citadas parcialmente en el caso de autos. Sostiene la recurrente quela argumentación central de la parte actora consiste en que no corresponde aplicar la ordenanza n° 3501cuando en realidad las normas que en definitiva son aplicables al caso de autos son las Ordenanzas Fiscal y Tarifaria vigentes en 2005. Razón por la cual no existiría agravio o perjuicio actual de la actora y, de tal forma, la resolución impugnada carecería de uno de sus requisitos esenciales como la verosimilitud en el derecho invocado.
Por otra parte, con la medida cautelar dictada se pretende impedir que la Municipalidad ejerza su legítimo poder de policía en materia de salubridad pública -de conformidad con los arts. 5 y 123 de la Const. Nac.; 190 y 192 de la Const. Pcia. Bs. As.; y 26, 27 y 226 de la Ley Orgánica de las Municipalidades N° 6.769/58-, exponiéndose seriamente a la población del distrito a sufrir serios daños a su salud. De esta manera, continua diciendo, el municipio se encontraría obstaculizado de fiscalizar la efectiva expedición por parte de la autoridad competente de los certificados que acreditan que las mercaderías que se irán a consumir en su distrito son aptas para el consumo humano.
V. Ahora bien, la procedencia de las medidas precautorias se encuentra supeditada a que se demuestre la verosimilitud del derecho invocado y el peligro irreparable en la demora (art. 230 del CPCCN). Dentro de aquéllas, la innovativa es una decisión excepcional porque altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, habida cuenta de que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa, lo que justifica una mayor prudencia al apreciar los recaudos que hacen a su admisibilidad (Fallos: 325:2347; E. 366. XXXVIII. "Energía Mendoza S.E. c/ A.F.I.P. D.G.I. y ots. s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", fallo del 30/09/03).
También es pertinente recordar -como lo tiene resuelto la Corte Suprema de Justicia de la Nación- que cuando la medida cautelar se intenta contra la Administración Pública, es menester que se acredite prima facie y sin que ello implique prejuzgamiento de la solución de fondo, la manifiesta arbitrariedad del acto cuestionado, dado el rigor con que debe apreciarse la concurrencia de los supuestos que la tornan admisible. Y ello es así porque los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, razón por la cual en principio ni los recursos administrativos ni las acciones judiciales mediante los cuales se discute su validez, suspenden su ejecución, lo que determina, en principio, la improcedencia de las medidas cautelares (Fallos 313:521 y 819, entre muchos otros).
Debe añadirse, por último, que en los litigios dirigidos contra la Administración Pública o sus entidades descentralizadas, además de los presupuestos de las medidas de no innovar establecidos en general en el artículo 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, se requiere, como requisito específico, que la medida solicitada no afecte un interés público al que deba darse prevalencia, resultando imprescindible la consideración del interés público comprometido, involucrado en el caso no sólo por la importancia que reviste para la comunidad la regular percepción de los recursos tributarios sino también, y preponderantemente, por la preservación de la salud pública (Fallos 310:1928; 312:1010; 314:1202; 235:787; 321:695).
VI. Bajo tales premisas debe considerarse la pretensión de la accionante dirigida a que la Municipalidad de Almirante Brown se abstenga de cobrar las tasas por inspección de los productos alimenticios que aquéllas producen y comercializan y pretenden introducir en jurisdicción de la demandada. En tal sentido, adelantamos nuestra opinión en sentido negativo a dicha pretensión, en esta etapa cautelar, sin que importe juicio sobre el fondo del asunto.
VII. Así es, el artículo 3 de la Ley N° 18.284, que aprueba el Código Alimentario Argentino, autoriza la comercialización, circulación y expensa en todo el territorio de la Nación de los productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento autorice y verifique la autoridad sanitaria competente, aunque sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino.
Dicha norma se enrola en la misma línea desarrollada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a través de su doctrina de Fallos: 320:619 y 322:2331, entre otros.
Es indudable la facultad de las provincias de darse leyes y ordenanzas de impuestos locales y, en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el artículo 126 de la Constitución Nacional. Estas normas no pueden ser invalidadas sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por éstas últimas.
El régimen municipal que los constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina, al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art. 5° de la Const. Nac.) consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc. de la comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas. En tal sentido, son de índole típicamente municipal la observancia de normas relativas a la salubridad o higiene.
Una elemental hermenéutica de los artículos 75, inciso 13 y 14, y 126 de la Constitución Nacional lleva a la conclusión de que éstos no fueron concebidos para invalidar absolutamente todos los tributos locales que inciden sobre el comercio interprovincial, reconociendo a éste una inmunidad o privilegio que lo libere de la potestad de imposición general que corresponde a las provincias (con similar sentido, se ha expedido esta Sala en autos "Telefónica de Argentina c/ Municipalidad de Chascomus s/ acción meramente declarativa", expte. N° 13.028/95, fallo del 22-09-95).
II. La presente acción declarativa tiene por objeto brindar certidumbre respecto de la constitucionalidad de la pretensión comunal de obligar a la actora, con relación a los productos que distribuye, a tributar la tasa por Servicios de Inspección de Productos Alimentarios, prevista en la Ordenanza Fiscal y Tributaria de Almirante Brown, por el traslado y distribución en las bocas de expendio productos elaborados y embotellados bajo las condiciones establecidas en el Código Alimentario Argentino.
Sostiene que la tasa aplicada a la parte actora no tiene basamento en la contraprestación de servicio alguno. Asimismo, que los productos que distribuye la empresa cumplen íntegramente con el Código Alimentario Nacional, siendo el organismo de control y fiscalización el Ministerio de Salud de la Nación. En el caso, el municipio no realiza control alguno sobre los productos que distribuye la empresa.
Por último, señala que la pretensión municipal de aplicar una tasa de abasto a productos bajo control de la autoridad nacional viola también las disposiciones de la ley 23.549 -Ley de Coparticipación Federal- a la que adhirió la Provincia de Buenos Aires que prohíbe a los estados locales y a sus municipios aplicar impuestos análogos a los nacionales que distribuye la ley (art.9).
III. Para conceder la medida precautoria, el a quo sostuvo que se encuentra acreditada prima facie la verosimilitud del derecho invocado con el grado de apariencia que requiere el aseguramiento pretendido en base a la confrontación entre la normativa impugnada que se menciona en el escrito de inicio de la cual se derivaría la afectación de las garantías constitucionales invocadas y las normas de rango superior que cita la actora y en cuyas disposiciones funda su derecho.
En cuanto al requisito del peligro en la demora, señaló que de no suspenderse transitoriamente la aplicación de dichas normas se frustraría la finalidad directa de este proceso de certeza con la consumación del supuesto perjuicio que se intenta impedir, ya que sin sentencia que declare ciertas las relaciones jurídicas que se describen en el inicio, la parte actora se vería obligada a acatar una normativa municipal cuya constitucionalidad impugna.
IV. En el memorial...contestado por la actora...la Municipalidad de Almirante Brown solicita que se revoque la resolución apelada por dos razones.
Por un lado, la cuestión planteada por las accionantes resulta abstracta, pues las normas que supuestamente agravian a la contraria son citadas parcialmente en el caso de autos. Sostiene la recurrente quela argumentación central de la parte actora consiste en que no corresponde aplicar la ordenanza n° 3501cuando en realidad las normas que en definitiva son aplicables al caso de autos son las Ordenanzas Fiscal y Tarifaria vigentes en 2005. Razón por la cual no existiría agravio o perjuicio actual de la actora y, de tal forma, la resolución impugnada carecería de uno de sus requisitos esenciales como la verosimilitud en el derecho invocado.
Por otra parte, con la medida cautelar dictada se pretende impedir que la Municipalidad ejerza su legítimo poder de policía en materia de salubridad pública -de conformidad con los arts. 5 y 123 de la Const. Nac.; 190 y 192 de la Const. Pcia. Bs. As.; y 26, 27 y 226 de la Ley Orgánica de las Municipalidades N° 6.769/58-, exponiéndose seriamente a la población del distrito a sufrir serios daños a su salud. De esta manera, continua diciendo, el municipio se encontraría obstaculizado de fiscalizar la efectiva expedición por parte de la autoridad competente de los certificados que acreditan que las mercaderías que se irán a consumir en su distrito son aptas para el consumo humano.
V. Ahora bien, la procedencia de las medidas precautorias se encuentra supeditada a que se demuestre la verosimilitud del derecho invocado y el peligro irreparable en la demora (art. 230 del CPCCN). Dentro de aquéllas, la innovativa es una decisión excepcional porque altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, habida cuenta de que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa, lo que justifica una mayor prudencia al apreciar los recaudos que hacen a su admisibilidad (Fallos: 325:2347; E. 366. XXXVIII. "Energía Mendoza S.E. c/ A.F.I.P. D.G.I. y ots. s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", fallo del 30/09/03).
También es pertinente recordar -como lo tiene resuelto la Corte Suprema de Justicia de la Nación- que cuando la medida cautelar se intenta contra la Administración Pública, es menester que se acredite prima facie y sin que ello implique prejuzgamiento de la solución de fondo, la manifiesta arbitrariedad del acto cuestionado, dado el rigor con que debe apreciarse la concurrencia de los supuestos que la tornan admisible. Y ello es así porque los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, razón por la cual en principio ni los recursos administrativos ni las acciones judiciales mediante los cuales se discute su validez, suspenden su ejecución, lo que determina, en principio, la improcedencia de las medidas cautelares (Fallos 313:521 y 819, entre muchos otros).
Debe añadirse, por último, que en los litigios dirigidos contra la Administración Pública o sus entidades descentralizadas, además de los presupuestos de las medidas de no innovar establecidos en general en el artículo 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, se requiere, como requisito específico, que la medida solicitada no afecte un interés público al que deba darse prevalencia, resultando imprescindible la consideración del interés público comprometido, involucrado en el caso no sólo por la importancia que reviste para la comunidad la regular percepción de los recursos tributarios sino también, y preponderantemente, por la preservación de la salud pública (Fallos 310:1928; 312:1010; 314:1202; 235:787; 321:695).
VI. Bajo tales premisas debe considerarse la pretensión de la accionante dirigida a que la Municipalidad de Almirante Brown se abstenga de cobrar las tasas por inspección de los productos alimenticios que aquéllas producen y comercializan y pretenden introducir en jurisdicción de la demandada. En tal sentido, adelantamos nuestra opinión en sentido negativo a dicha pretensión, en esta etapa cautelar, sin que importe juicio sobre el fondo del asunto.
VII. Así es, el artículo 3 de la Ley N° 18.284, que aprueba el Código Alimentario Argentino, autoriza la comercialización, circulación y expensa en todo el territorio de la Nación de los productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento autorice y verifique la autoridad sanitaria competente, aunque sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino.
Dicha norma se enrola en la misma línea desarrollada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a través de su doctrina de Fallos: 320:619 y 322:2331, entre otros.
Es indudable la facultad de las provincias de darse leyes y ordenanzas de impuestos locales y, en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el artículo 126 de la Constitución Nacional. Estas normas no pueden ser invalidadas sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por éstas últimas.
El régimen municipal que los constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina, al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art. 5° de la Const. Nac.) consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte directamente a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc. de la comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas. En tal sentido, son de índole típicamente municipal la observancia de normas relativas a la salubridad o higiene.
Una elemental hermenéutica de los artículos 75, inciso 13 y 14, y 126 de la Constitución Nacional lleva a la conclusión de que éstos no fueron concebidos para invalidar absolutamente todos los tributos locales que inciden sobre el comercio interprovincial, reconociendo a éste una inmunidad o privilegio que lo libere de la potestad de imposición general que corresponde a las provincias (con similar sentido, se ha expedido esta Sala en autos "Telefónica de Argentina c/ Municipalidad de Chascomus s/ acción meramente declarativa", expte. N° 13.028/95, fallo del 22-09-95).
En conclusión, no se encuentra acreditado ni siquiera con el grado de certeza requerido en la fase cautelar la verosimilitud en el derecho invocado, pues las ordenanzas impugnadas no sólo no se contrapondrían con la normativa constitucional y legal de rango superior sino que, en principio, se ajustarían a lo previsto en el Código Alimentario Argentino, norma invocada por la parte actora y sobre la cual pretende amparar su reclamo.
Por otro lado, merece una consideración aparte el interés público comprometido; toda vez que el Municipio no hace más que ejercer preventivamente su legítimo poder de policía a fin de garantizar el bienestar y la salud de su comunidad.
VIII. En lo que atañe al requisito del "peligro en la demora" corresponde concluir que si el demandante encauza su pretensión por la vía de la acción de mera certeza, no puede desconocer que ella está destinada, por su índole, a agotarse en la declaración del derecho, limitación que, en principio, obsta a que pueda configurarse aquel recaudo [conf. Fallos: 307:1804; 327:2304 (Del dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte Suprema) y CSJN P. 1418. XL., 09-08-05 - "Pan American Sur S.R.L. y otra c/ Tierra del Fuego, Provincia de s/ acción declarativa de certeza" (Rev. L.L., 14-09-05, N° 109.395)], máxime cuando, como en el caso, las consecuencias que podrían derivar para la actora son de estricto carácter patrimonial y ésta podría obtener la pertinente reparación -por el medio procesal que corresponda- en el caso de que resultase de la decisión final de la causa que la actividad estatal le hubiera ocasionado un daño injustificado.
IX. Por ello, en orden a las consideraciones que anteceden, el Tribunal RESUELVE:
Hacer lugar al recurso interpuesto y, en consecuencia, REVOCAR la resolución apelada. Se omite la cuestión sobre costas hasta la oportunidad de sentenciar.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.Fdo.:jueces Sala I,Dra. Alicia María Di Donato y Dres.Alberto Ramón Durán y Julio Víctor Reboredo.
Dr. Emilio S. Faggi.Secretario.
Por otro lado, merece una consideración aparte el interés público comprometido; toda vez que el Municipio no hace más que ejercer preventivamente su legítimo poder de policía a fin de garantizar el bienestar y la salud de su comunidad.
VIII. En lo que atañe al requisito del "peligro en la demora" corresponde concluir que si el demandante encauza su pretensión por la vía de la acción de mera certeza, no puede desconocer que ella está destinada, por su índole, a agotarse en la declaración del derecho, limitación que, en principio, obsta a que pueda configurarse aquel recaudo [conf. Fallos: 307:1804; 327:2304 (Del dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte Suprema) y CSJN P. 1418. XL., 09-08-05 - "Pan American Sur S.R.L. y otra c/ Tierra del Fuego, Provincia de s/ acción declarativa de certeza" (Rev. L.L., 14-09-05, N° 109.395)], máxime cuando, como en el caso, las consecuencias que podrían derivar para la actora son de estricto carácter patrimonial y ésta podría obtener la pertinente reparación -por el medio procesal que corresponda- en el caso de que resultase de la decisión final de la causa que la actividad estatal le hubiera ocasionado un daño injustificado.
IX. Por ello, en orden a las consideraciones que anteceden, el Tribunal RESUELVE:
Hacer lugar al recurso interpuesto y, en consecuencia, REVOCAR la resolución apelada. Se omite la cuestión sobre costas hasta la oportunidad de sentenciar.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.Fdo.:jueces Sala I,Dra. Alicia María Di Donato y Dres.Alberto Ramón Durán y Julio Víctor Reboredo.
Dr. Emilio S. Faggi.Secretario.
